從兩大外送平台禁止結合的後續爭議來看公平法
文/歐陽弘
公平會於二○二四年十二月二十五日宣布禁止兩大外送平台的結合案後，雖然大眾普遍對這個決定加以肯定，但後續的爭議並未隨之終止，有許多相關討論仍然持續延燒。
這些討論甚至包括foodpanda可能另尋買家或違背法令私下結合的揣測等等，在此姑且不論。在市場競爭議題上，大致可以歸納為兩個擔憂：一方面是foodpanda若將來選擇退出台灣市場，則Uber Eats仍有可能一家獨大；另一方面是foodpanda 仍繼續在台灣市場營運，但未來兩家平台卻不進行競爭。這些擔憂其實在公平法上，都可以透過獨占管制的規範來處理。
公平法認定的獨占 比一般大眾認知更為廣泛
可能有人會提出疑問，認為獨占通常是指市場上只有一家事業而言，而縱使foodpanda未來退出台灣市場而使Uber Eats一家獨大，但市場上仍有統一集團所屬的foodomo、蝦皮美食外送等平台存在，這樣也能算是獨占嗎？在此要先說明的是，公平法對「獨占」的定義，比一般大眾的認知或經濟學上獨占的概念更為廣泛。公平法第7條第1項及第2項規定：「本法所稱獨占，指事業在相關市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。二以上事業實際上不為價格之競爭，而其全體之對外關係，具有前項規定之情形者，視為獨占。」
從上開規定可以看出，公平法所規範的獨占，包括以下三種狀態：
一、事業在相關市場處於無競爭狀態。
二、具有壓倒性地位可排除競爭之能力。
三、二以上事業實際上不為價格之競爭，而被視為獨占。
上述的「事業在相關市場處於無競爭狀態」可以對應一般認知的獨占概念，而另外的兩種狀態，則彰顯了公平法對獨占認定的特殊性。「具有壓倒性地位可排除競爭之能力」通常是指市場上雖然還有其他競爭者存在，但某家事業具有近乎絕對的優勢，而其他競爭者難以構成威脅的情形。也就是說，倘若foodpanda未來退出台灣市場，而市場上雖然有其他餐飲外送平台存在但卻對Uber Eats威脅不大，則公平會仍可依此規定將Uber Eats認定為獨占事業。至於未來兩家平台不進行競爭時，則涉及上述第三種狀態即所謂「二以上事業實際上不為價格之競爭」。因此，倘若foodpanda不與Uber Eats競爭，而兩者全體之對外關係具有壓倒性地位，仍有可能據此將其認定為獨占。甚至假使兩家平台不競爭是因為合意所導致，那麼更將涉及違法的聯合行為。
獨占規範對雙邊市場議題的處理
值得進一步討論的問題是，外送平台具有雙邊市場的特性，傳統的獨占管制規範是否可以處理此類新興經濟議題。事實上，過去公平會便曾在「通關網路服務」市場有過處分案例。該案的情節是：既有業者關貿網路股份有限公司（前身係財政部貨物通關自動化小組，下稱：甲公司），市占率約九成。當時汎宇電商股份有限公司（下稱：乙公司）為新進業者，市占率約一成。甲公司在乙公司進入市場之際，推出優惠方案，選擇該方案的用戶須於優惠期間內承諾一○○％使用甲公司通關網路服務，以享有原費率打六折的優惠。用戶若未能遵守承諾，甲公司有權中止該優惠方案，並收取已給付之優惠金額與原價之差額。
公平會考量雙邊市場中的網路效應作用，認為通關網路的使用者傾向於加入用戶數目最多的網路，甲公司因此具有先發優勢與用戶規模，故在競爭者乙公司存在的情況下，仍認定甲公司具有壓倒性地位可排除競爭之能力，而將甲公司認定為獨占事業。由於甲公司的優惠方案，會造成用戶倘欲轉換使用乙公司服務，即需負擔已給付優惠金額與原費率之差額作為罰款，這會增加用戶轉換交易對象時之轉換成本，進而降低用戶選用新進公司的誘因。因此公平會認定這種方案明顯係以限制或排除其他競爭者作為目的，也確實造成多數既有用戶無法轉換交易對象之效果，形成人為因素的參進障礙，是以構成「以不公平方法，直接或間接阻礙他事業參與競爭」的獨占濫用行為，處新台幣一百五十萬元的罰鍰。
上開案例顯示，公平會雖然禁止了結合案，但這並不代表外送市場從此以後就能健康發展。未來外送平台是否會有市場力量濫用行為的出現，將成為可持續關注的重點。
